营商环境优化和高质量发展视角下的政府机构改革：功能定位及路径分析

2019-05-24 16:59:33 浏览：9812 来源：

摘要：在经济发展新常态下, 优化营商环境和推动高质量发展, 作为改革的预设效果之一被写入《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。政府机构改革能够通过提高市场监管绩效、维护市场自由竞争机制, 提升有利于降低市场交易成本的公共服务水平, 以助推营商环境的优化和高质量的发展, 其具体路径是通过机构改革推进市场监管方式创新, 优化市场规则与颁行机构职能, 强化市场规则维护与监管机构的职能, 整合政府信息公开、“互联网+”与大数据运用机构的职能, 缩减行政事务审批机构及队伍。

伴随着改革开放的纵深发展、中国经济全球融入度的提升和经济发展新常态, 中国政府已经将优化营商环境和推动高质量发展作为政府工作的重要预设效果。政党 (尤其是执政党) 和国家的机构构成、职能设定、现实运行和相互关系, 作为正式制度和非正式制度的重要构成部分, 对经济和社会发展影响深远。值得注意的是, 在2018年启动的“以国家治理体系和治理能力现代化为导向, 以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”, 以“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”1为目标的新一轮党和国家机构改革中, “营造良好营商环境”和“推动高质量发展”明确成为本轮机构改革的两项具有深度关联性的重要预设效果。本次机构改革对于作为国家经济战略规划构成的优化营商环境和推动高质量发展将产生何种影响, 则成为法学和经济学普遍关注的问题。

在此, 需要思考的几个关联性问题是:首先, 本次机构改革过程中, 将营造“良好营商环境”和推动“高质量发展”作为机构改革的重要效果而写入《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》 (以下简称《决定》) 的内在逻辑是什么?其次, 政府机构改革对于营商环境优化和推动高质量发展的功能定位是什么?最后, 从优化机构设置和职能配置的层面看, 回应营商环境优化和高质量发展需求的政府机构改革路径有哪些?本文将对以上几个问题进行一个初步性分析与尝试性回答。

一、“良好营商环境”和“高质量发展”写入《决定》的逻辑

2019年两会期间, 习近平总书记在9天时间里6次出席代表团审议并发表讲话, 始终强调推动经济和社会的高质量发展这一主题。而回顾2018年启动的政府机构改革, 中央在作为顶层设计的《决定》中, 就已经明确将本轮政府机构改革的效果之一设定为营造“良好营商环境”和推动“高质量发展”。

(一) 优化营商环境和推动高质量发展:突破经济发展瓶颈的抓手

中国改革开放四十多年进程中, 市场在资源配置中的基础性和决定性作用不断巩固。党的十八届三中全会明确提出让市场在配置资源中发挥决定性作用, 以更好发挥政府的监管作用。当前, 我国经济发展已从高速增长阶段迈入高质量发展阶段, 却面临经济和社会发展的瓶颈。随着全球经济秩序的重大调整, 尤其是中美贸易战爆发, 我国经济发展的障碍和阻力不断加大。International Monetary Fund在《世界经济展望》报告中指出, 当前全球经济面临的最主要威胁是贸易紧张局势加剧、多边贸易体系可能被削弱。自中美贸易摩擦以来, 市场主体信心不足, 国有企业、民营企业、外商投资者持观望态度的情况部分存在。如果中美贸易摩擦长期持续, 海外需求整体走弱, 下一阶段我国外贸出口压力将有所增加, 会对我国经济结构调整带来重大挑战。受国际环境发生深刻变化, 国内改革进入攻坚期, 结构调整阵痛释放等因素影响, 我国经济运行稳中有变、变中有忧, 经济面临下行压力。《2019年中国经济形势分析与预测 (经济蓝皮书) 》指出, 2019年我国经济发展面临的外部环境和2018年相比更为复杂严峻。中美贸易摩擦持续发酵升级, 国外有效需求放缓, 国际经贸关系更加复杂, 全球经济、贸易增速或有所减缓, 全球债务居高不下, 经济贸易风险进一步增大。

事实上, 党的十八届五中全会就已经指出, “十三五”时期, 我国一方面处于发展的一个重要战略机遇期, 但另一方面也会面临“矛盾叠加”“风险隐患增多”这一不容回避的严峻态势和挑战。因此, 党中央在顶层设计中, 强调要准确把握战略机遇, 推进国家治理现代化, 有效应对风险与挑战, 开拓全面发展的新境界。而习近平总书记在党的十九大报告中则指出:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展并优化营商环境, 不仅是新时代我国经济社会发展的根本要求, 也是突破经济发展瓶颈, 进一步解放生产力、释放和强化竞争力的重要抓手。正是在这种语境下, 2018年国务院常务会议的首个议题就是“优化营商环境”。李克强总理明确提出“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”的观点, 并指出要按照党的十九大和中央经济工作会议精神, 改革创新体制机制, 进一步优化营商环境, 是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础, 也是政府提供公共服务的重要内容。

(二) 机构改革:优化营商环境和推动高质量发展的制度性变迁

在制度经济学的理论视域中, 制度是经济和社会发展的决定性因素。通过优化营商环境来实现经济新常态之下寻求生产力的解放和竞争力的提升, 进而实现高质量发展, 其本质是通过谋求制度变迁来实现经济增长。营造良好营商环境和推动高质量发展, 是经济社会发展全方位涵盖的系统性工程, 需要在不断塑造社会共识的基础上, 实现制度安排的良性互动和协同配合。而有效的组织, 是制度变迁能否获得成效的关键所在。

首先, 国家是“一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。”政党 (尤其是执政党) 和国家机构改革本身, 就是一种制度变迁。在一定意义上, 机构改革作为制度变迁, 其本质是一种系统展开的以效益更高的制度体系对于旧有制度体系的替代过程。这种效益的构成因素包括但不限于:制度的民主性、科学性、适应性和道德性。

其次, 从本文导论所阐述的问题意识和分析视角来看, 政府机构改革, 是以优化营商环境和推动高质量发展为预设效果之一的制度变迁。众所周知, 本轮政府机构改革, 目的是为了推进国家治理现代化, 适应“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求, 以实现和满足新时代中国发展面临的时代任务和要求。推进新一轮的政府机构改革, 不仅是新时代推进国家治理现代化的深刻变革, 而且也必将对各个领域的改革和发展产生制度性支持的作用。其中, 机构改革对于促进经济增长更是有着紧密联系。机构改革对于优化营商环境和推动高质量发展所具有的作用在于:一方面, 优化机构设置是本轮政府机构改革的两大重要任务之一。通过机构设置的优化, 以期有效防止政府运行成本的持续扩张, 强化市场监管和公共服务的效率。另一方面, 优化机构的职能配置, 则是本轮政府机构改革的另一重要任务。通过职能配置的优化, 以期降低市场交易成本, 持续创造市场合作条件, 防范市场经济运行的外部性并提升外在激励。

总体而言, 国家既是制度本身的一种表现形式, 又是制度创制和制度变迁的推动主体。通过有效推进党和国家 (尤其是政府) 机构改革这项重要的制度变迁来优化营商环境和推动高质量发展, 是破解我国经济新常态下增长瓶颈的重要抓手和精准发力点。

二、政府机构改革对于营商环境优化和推动高质量发展的功能定位

一个国家或者地区的重要经济来源在于企业的良好发展, 而企业的投资和生产经营好坏又关系到高质量发展。营商环境作为“影响不同企业和行业经营效率的政策、机构、基础设施、人力资源、地理环境等”结构性制度安排, 一直以来都是WTO和世界银行在评价各个国家和地区经济发展潜力和竞争力的核心指标之一。营商环境作为一项重要的测量指标, 不仅用以评价贸易及投资的便利化 (友好化) 程度, 而且它作为高质量发展的一个重要评价要素, 集中体现了制度的质量水平。

本轮政府机构改革对于营商环境优化和高质量发展的功能定位主要表现为:

(一) 提高市场监管绩效

党的十八屇三中全会决定指出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。中国共产党第十九届代表大会把“发挥市场在资源配置中起决定性作用”写进了党章。只有具备公平、公正的市场秩序, 形成统一开放、竞争有序的现代市场体系, 市场才能合理配置资源。党的十八大以来, 习近平总书记多次强调“高质量发展”和“营造稳定公平透明的营商环境”, 为政府的市场监管工作指明了方向。政府与市场之间其实是此消彼长的关系, 政府干预越多, 市场就越不容易培育出真正有效的竞争机制, 就越会变成畸形的政府附庸和行政寻租的对象。而本轮政府机构改革, 其最为重要的目标之一就是要最大限度降低政府对市场资源的决定性配置, 有效消除政府对经济活动的直接干预, 而关键就在于“完善市场监管和执法体制, 改革和理顺市场监管体制, 整合监管职能, 加强监管协同, 形成市场监管合力”, “改变重审批轻监管的行政管理方式, 把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来, 创新监管方式”。从实质成效上看, 则是为了提高市场监管效率、降低政府监管成本, 进而提升营商环境的优化, 推动高质量发展。

(二) 维护市场自由竞争机制

市场的本质是一种资源配置的手段, 产品和服务的生产和销售完全由自由市场的自由价格机制所引导。竞争是推动西方企业组织多样化的主要因素。市场与竞争密不可分, 没有充分的竞争就没有真正的市场经济。人类社会最重要、最基本的竞争是经济领域的竞争, 而这只有在市场经济体制中才存在。市场机制就是资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制, 让市场起决定性作用就是要让自由平等竞争、自由平等交换的机制在资源配置中起决定性作用, 制定出维护市场自由平等竞争、交换的法律制度政策, 为市场参与者提供一个真正自由平等的环境。市场可以实现效率最高、最公平的“各尽所能按效分配”, 为市场所有参与者提供一个真正自由平等的市场环境, 这就要求我们真正围绕让市场在资源配置中起决定性作用进一步深化经济体制改革。维护市场自由竞争机制的具体做法可以体现为简政放权, 减少不必要干预、降低平等市场主体之间的交易成本, 公平执法和严格执法, 等等。这也是为什么新一轮政府机构将“推进简政放权”设定为优化政府机构设置和职能配置的一个目标定位的重要原因。从《决定》来看, 以简政放权为突破口, 提升资源配置的有效性和公平性的同时, 降低制度性交易成本, 保障市场主体在机会、权利和规则上享有平等待遇。可以说, 新一轮政府机构改革有利于维护市场自由竞争的要求, 客观上将有力保障营商环境优化和高质量发展的实现。

(三) 完善公共服务体制

在本轮政府机构改革方案中, “完善公共服务管理体制”同样作为优化政府机构设置和职能配置的一个目标定位。高效和完善的公共服务, 是企业有效运行和可持续高质量发展的又一保障性条件。新公共服务理论认为, 在服务型政府理念之下, 政府的职责是服务而非掌舵。打造高质量的营商环境从本质看就是为企业和群众提供高质量的公共服务。在现代社会中, 政府所提供的公共服务的有效性, 政府是否设置了过多的障碍 (表现为安全、环境保护、业务许可等各类规制措施) , 都会直接影响企业和投资者生产经营活动的开展。因此, 政府的职能设定, 就不再是承担先前本系统关涉的公共服务, 而是要依托有效的体制机制, 转向更多创造公平机会和公正环境, 协同推进城乡公共服务的均等化、普惠化、便捷化。公共服务是营商环境的试金石, 要进一步做好简政放权的“减法”、做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”, 更好发挥政府作用, 以主动服务、优质服务让群众舒心、企业顺心。提高公共服务水平, 以降低企业营商成本, 为市场经济注入更多的活力。通过政府机构改革, 完善公共服务体制, 以进一步优化营商环境, 推动高质量发展。

总体而言, 优化营商环境, 是提升国家和地区软实力的重要推动力, 是实现高质量发展的必要条件。营商制度的现代化和法治化以及营商制度是否具有不断创新和可持续发展的性质, 直接能够展示出一种营商的文化吸引力, 进而直接影响到招商引资的成效。需要指出的是, 在国家治理现代化推进过程中, 营商环境的优化和高质量发展本身就要求实现法治化。法治是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。营商环境的法治化, 是政府招商引资的重要保障, 也是企业最关注的制度性成本。而要获得具有可持续性的高质量发展, 必须依赖于法治保障。究其原因, 根本上是因为市场经济是法治经济, 法治是市场经济得以正常和高效运行的必要条件。法治化的营商环境, 不仅能够推进简政放权和廉政建设, 而且为企业的运行提供稳定性预期和制度性优惠, 客观上有助于强化一个国家和地区的软实力建设, 推动经济社会的高质量发展。正如李克强总理指出的那样:“我们必须营造更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境, 降低制度性成本, 培育提升我国国际竞争新优势。”

三、回应营商环境优化和高质量发展需求的政府机构改革路径

制度对资源配置和经济发展产生决定性影响, 制度因素是影响企业决策和经济发展的重要软环境。政府既是决定制度因素的主要力量, 其本身又是制度的直接产物和体现。对于2018年启动的新一轮政府机构改革的核心内容——机构设置的优化和职能配置的优化而言, 其本质是制度顺应时代发展而展开的又一次变迁, 其具体内容是对机构、编制、经费、职责等组织要素的优化重组, 其目的是推进国家治理现代化, 提高国家治理的效能。政府机构改革, 既关涉到经济增长战略规划和经济社会高质量发展的“大局”, 也关涉到企业便利和营商环境优化的“细节”。正如经济学家考什克·巴苏 (Kaushik Basu) 所说的那样:“一个经济体的成败取决于多种变数, 其中往往被忽视的是那些方便企业和营商的细节。”习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中指出:“营商环境只有更好, 没有最好。”这意味着, 优化营商环境以推动经济社会高质量发展, 就必须持续推进政府机构在机构设置和职能配置方面的改革。优化政府机构的机构设置和职能配置, 对于营商环境优化和高质量发展而言具有重要的路径引导意义。其需要的改革路径主要为:

(一) 通过机构改革推进市场监管方式创新

党的十八届三中全会决定要求, “建立公平开放透明的市场规则, 实行统一的市场准入制度, 改革市场监管体系, 实行统一的市场监管”。为了实现上述目标, 除了实施以配套法律法规为主体的制度性安排之外, 还应当与时俱进地推进党和政府机构改革, 以适应经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的需要。为了解决市场监管领域中存在的边界不清、多头交叉执法和监管空白等问题, 机构改革过程中组建了国家市场监管总局, 其成立不仅仅是机构设置的优化, 同时也是职能设置的优化。一方面, 在机构优化方面, 必须理顺监管主体及其权限划分, 形成高效权威的监管主体。新一轮政府机构改革, 其目的之一就在于力图解决监管职能交叉重复, 充实监管力量, 扩大监管覆盖面, 发挥监管资源规模优势。另一方面, 在职能优化方面, 必须推进监管方式的创新和发展。作为国家治理现代化的核心理念之一, 创新是推动市场经济高质量发展和营商环境优化的关键所在。在机构改革过程中, 我们应该继续坚持对于审批事项应减尽减, 确需审批的要简化流程和环节, 坚决克服“准入不准营”的现象, 持续开展“减证便民”改革行动, 继续推进“双随机、一公开”跨部门联合监管, 推行信用监管和“互联网+监管”改革, 优化监管执法方式等, 以推动监管方式创新。有学者指出:“政府要以监管创新的思维去应对竞争市场创新, 要学会利用市场的力量、行业协会的力量去解决市场中出现的问题;要学会利用事中事后监管方式, 通过与其他多元主体合作治理推动市场创新, 保障市场秩序与消费者权益。”机构改革不仅仅是机构的加加减减, 重要的是政府职能的转变, 这是一项长期的工作任务。我们要坚持以改革总揽全局, 坚持市场化、法治化改革方向, 深入推进“放管服”改革, 创新监管方式, 针对突出问题出实招、解难题。市场监管方式的创新必能为企业带来更多红利, 让企业更好地激发市场的活力。蓬勃向上的市场背后是经济的繁荣与高质量的发展, 因此, 监管创新不仅是推动市场经济高质量发展的内在要求, 也是优化营商环境的关键所在。

(二) 优化市场规则与颁行机构职能

市场是社会分工和商品经济发展的必然产物。市场在发展和壮大的过程中, 推动着社会分工和商品经济的进一步发展。而市场规则是国家为了保证市场有序运行而依据市场运行规律所制定的规范市场主体活动的各种规章制度, 保证市场机制正常形成, 并发挥应有的优化资源配置的作用。就实质而言, 市场规则就是以具有法律效力的形式确定或规定下来的市场运行准则。对于营商环境的优化和高质量发展我们需要认真总结、仔细反思现存的制度弊端, 通过优化市场规则与颁行机构职能来回应营商环境优化和高质量发展需求。具体来说, 首先, 市场规则可以通过对市场主体是否有资质参与市场活动作出预先判断, 以保证市场的规范和有效运行。其次, 通过确定市场主体的行为准则并协调他们之间的关系来规范市场运行。也就是说, 对于市场主体的行为准则及其相互间的权利义务关系作出制度性安排。再次, 规定对市场主体之间利益矛盾的协调和解决机制。最后, 规定市场主体的退出机制。通过完善企业重组制度或者破产制度, 来保证市场经济的活力和效绩。上述制度性安排的效果, 在根本上取决于制度 (尤其是国家法律) 本身制定的科学性、民主性和适用性。我们应该把握好机构改革的机遇, 因为市场规则与机构职能的优化体现的是国家相关法律制度的完善, 通过法律制度的完善又能促进营商环境优化和高质量发展, 展示我国的经济发展实力。因此, 有必要通过政府机构改革, 发挥人大及其常设机关在立法中的主导作用, 健全人大的组织制度和工作制度, 进一步完善人大各专门委员会的设置, 同时推进人民政协履职能力的建设, 优化政协各专门委员会的设置, 为党领导下的社会主义协商民主立法奠定良好的制度基础, 通过相关职能部门的作用来使得市场规则研究与颁行机构职能发挥出对营商环境优化和高质量发展的带动作用。

(三) 强化市场规则的维护与监管机构的职能

经济增长需要良好的制度基础, 这意味着国家必须采取恰当的行动让市场发挥其最优功能。对于在新常态之下推动经济高质量发展而言, 优化营商环境可以说是一个必要的抓手。优化营商环境, 让企业在公平的制度体系中参与市场竞争, 既是政府经济工作的“抓手”, 也是使市场在资源配置中发挥决定性作用的关键点。哪里营商环境好, 企业和项目就愿意在哪里落地和发展, 这是市场经济规律下的必然选择。营商环境优化不仅需要有相应的制度, 更为关键的是将涉企利好政策真正落到实处。2018年10月11日, 习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议上强调:“改革重在落实, 也难在落实。”制度的制定只是优化营商环境的第一步, 好的政策还要有好的执行和好的监督, 需要各级政府秉持“执政为民”的理念, 科学理性、公开、公平、公正地用好这些政策。为了更好的将制度落到实处, 让企业发挥更大的自主权, 使得营商环境优化, 真正让企业受益, 我们需要将社会主义市场经济原则坚持到底, 让政府的惠民政策真正落到实处, 继续强化市场规则的维护与监管机构的职能。市场是有生命力的, 我们不仅要培育和发展它, 而且还要有序、合理地调控它, 使之在符合市场发展规律的同时, 推动经济发展、繁荣, 推进社会的文明和进步。不论市场的起步阶段还是高度发达阶段, 都需要政府部门和利益攸关方不断完善市场规则, 在按照市场规律发展壮大的同时, 继续深化机构改革强化市场规则维护与监管机构职能。因为机构改革是贯彻供给侧结构性改革的重大制度性变革, 有利于推进政府治理市场能力现代化, 围绕建设现代化经济体系, 坚持质量第一、效益优先, 促进经济结构优化升级。

(四) 整合政府信息公开、“互联网+”与大数据运用机构的职能

随着大数据时代的来临, 人类迈入了信息化社会。国家治理现代化的推进, 一方面要求建设法治政府、诚信政府、透明政府和责任政府, 而政府信息公开, 则是建构政府的诚信度、透明度、责任性和法治化的一个有效抓手;另一方面, 鉴于市场失序、信用缺失、交易信息不对称等问题是长期以来制约我国经济发展的重要因素, 因此, 加快推进大数据运用和“互联网+”, 是推进市场经济建设, 深化简政放权、放管结合、优化服务改革的关键之举。这对于持续推进行政审批制度改革、转变政府职能、提高政府效率和透明度、降低制度性交易成本具有重要意义。在优化营商环境和高质量发展需求的过程中, 制定和实施“互联网+”与大数据运用战略, 可以借鉴新加坡智慧国家建设以及纽约、伦敦成立市长数据分析办公室的经验, 设立类似“市长数据中心+政策数据分中心、企业数据分中心、民意数据分中心”, 从源头把准需求。人类已进入数字空间, 数字化时代将重塑政府与市场、政府与公民等各种关系, 因此, 有必要将先前政府信息公开办公室、互联网信息办公室、大数据发展办公室等分散机构的职能进行整合, 成立统一权威高效的专门部门, 协调推进政府信息公开、“互联网+”与大数据运用机构的职能, 为营商环境优化和高质量发展提供更大的便利。

(五) 缩减行政事务审批机构及队伍

地方政府改革实践经验所成立的行政审批局在具体运行中也面临问题:一方面由于审批局成立之后, 审批人员数量相对审批事项的缩减比例更大, 另一方面审批局将划转后的事项进行归并, 审批人员不仅需要办理原部门的审批事项, 同时需要办理新的审批事项。这就对审批局的工作人员提出了更高的要求, 建设一支专业化、精干的队伍, “一岗多能、一人多专”, 则成为审批局运行的重要保障。而《决定》也专门指出:“整合基层的审批、服务、执法等方面力量, 统筹机构编制资源, 整合相关职能设立综合性机构。”李克强总理在十三届全国人大第一次会议上做的政府工作报告再次强调, 要深化“放管服”改革, 优化政府机构设置和职能配置, 深化机构改革。因此, 整合行政审批相关的机构、职能、人员编制, 组建专门的审批服务机构, 相对集中行使行政许可权, 符合中央改革精神。现如今, 我们处于数据信息化的便利时代, 充分发挥网络的优势作用不仅可以优化企业办事, 而且对于行政事务审批机构及队伍缩减也是较为妥当的方式。具体实施中应继续强化“互联网+”思维, 加强“互联网+政务服务”建设, 运用大数据做好审批之间的信息互联共享。以数字政府建设为抓手, 按一体化、智能化、网上网下协同来操作, 不断加强行政审批服务信息化建设。在操作层面通过完善网上办事大厅, 使大多数行政审批事项实现网上申请、受理、回复;可探索“移动审批”服务, 实现实体政务大厅和网上办事大厅、线上与线下、网上到掌上的多种形式相结合的审批服务方式;建立“审管互动平台”, 以行政审批服务机构为主体, 以业务处室为单元, 以审批事项为点, 以涉及审批的监管部门为对象, 通过网络实现审批信息与监管信息的共享, 不断增强审管互动的精细化, 提升审管工作高效化。通过缩减行政事务审批机构及队伍来进一步优化营商环境, 给企业创造更大的时间成本, 激发企业活力, 以推动高质量发展。

优化营商环境和推动经济社会高质量发展是一项持续的系统性工程。新一轮的政府机构改革, 在一定意义上是以制度变迁带动经济社会发展, 以交易成本降低来推进营商环境优化并推动高质量发展。只有持续展开政府机构改革, 推进国家治理现代化, 才能够突破当下我国经济发展瓶颈, 消解“中等收入陷阱”, 有效应对全球经济格局重构带来的各种危机和挑战, 实现“两个一百年”奋斗目标。